近年來(lái)，PPP模式大顯神通，在各類(lèi)項目中得到了廣泛的應用，十分火爆。然而，這把火似乎是“虛火”，以現有數據來(lái)看，PPP項目落地率極低，普遍存在落地難的問(wèn)題。盡管是在中央和地方齊心力推的背景下，社會(huì )資本尤其是民營(yíng)企業(yè)還是遲遲不敢出手，且PPP項目簽約、落實(shí)情況也不盡如人意。主要原因還是在于體制的不完善，本文根據中國PPP百人論壇首席經(jīng)濟學(xué)家管清友的相關(guān)文章及演說(shuō)，整理了中國式環(huán)保PPP模式的問(wèn)題，以供圈友從模式痛點(diǎn)的角度認識PPP。

01  主管機構交叉重疊，權責界限模糊

中國特色的PPP工作陷入九龍治水之困：管項目的發(fā)改委，管財政的財政部，管城市建設的住建部，管銀行的銀監會(huì )，PPP涉及的部門(mén)眾多，但誰(shuí)是PPP的第一主管機構，各機構之間如何配合，并沒(méi)有明確界限。

尤其是財政部和發(fā)改委之間存在較大的權責重疊，甚至沖突。在實(shí)際操作中，雙方在推廣PPP的思路上有明顯區別：財政部注重“穩”，發(fā)改委注重“推”。兩個(gè)部委自然產(chǎn)生了兩套法令。發(fā)改委和財政部?jì)刹块T(mén)在PPP的立法、指導意見(jiàn)、項目、推介等方面各自為戰，甚至能看到兩個(gè)實(shí)權部門(mén)一天內在同一領(lǐng)域一齊“飆”文件。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會(huì )出現部門(mén)設置重復、立法資源浪費甚至沖突的情形，導致地方政府無(wú)所適從。

權威的PPP立法尚未出臺，現存的多為部門(mén)規章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突。簡(jiǎn)言之，我國PPP政策體系的現狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。

在立法上的一個(gè)很大的爭議：PPP與特許經(jīng)營(yíng)有何區別?財政部主張的是廣義PPP，而發(fā)改委考慮到特許經(jīng)營(yíng)的內涵和外延更容易把握，同時(shí)結合中國過(guò)去以特許經(jīng)營(yíng)概念實(shí)施PPP項目的實(shí)踐以及國際組織的立法慣例，最終采用了特許經(jīng)營(yíng)的概念。這就導致PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系模糊，爭議頗多?！岸握袠恕眴?wèn)題就是PPP與特許經(jīng)營(yíng)界限不明導致的一個(gè)典型問(wèn)題。

在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強加給社會(huì )資本?！笆找婀蚕?、風(fēng)險共擔”理念并未得到正確的解釋。

一是政策變更風(fēng)險，一些地方政府在制定新政策時(shí)，可能并不考慮社會(huì )資本利益，隨意制定新政策或變更原政策，如北京“鳥(niǎo)巢”體育館PPP項目。

二是政府兌現風(fēng)險，為促成合作，一些地方政府在前期會(huì )對社會(huì )資本做出脫離實(shí)際的保證或難以?xún)冬F的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現，如長(cháng)春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國(長(cháng)春)污水處理有限公司。

三是政府換屆風(fēng)險，由于PPP項目周期長(cháng)，項目運營(yíng)期通常長(cháng)達20-30年，一些地方政府換屆或換領(lǐng)導后，“新官不買(mǎi)舊賬”，換一套領(lǐng)導班子改一套政策，新舊政府對PPP模式態(tài)度不同，監管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得社會(huì )資本方往往無(wú)所適從，十分被動(dòng)。

地方政府存在信用透支問(wèn)題，導致社會(huì )資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復)。

04  配套改革和制度建設不到位，社會(huì )資本被動(dòng)

由于我國現在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設尚不到位，使社會(huì )資本運營(yíng)時(shí)十分被動(dòng)，困難重重。主要表現為市政公用相關(guān)領(lǐng)域價(jià)費體系較為模糊，財政補貼機制尚未完善，制約社會(huì )資本投資回報的合理測算。

如城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，單個(gè)項目少則幾億元，多則十幾億元。隨著(zhù)水務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放，許多社會(huì )資本參與到水務(wù)PPP項目中，解決了政府的資金困境，但是問(wèn)題由此產(chǎn)生，下游水價(jià)改革不到位，仍由政府定價(jià)，尚未放開(kāi)，導致社會(huì )資本相對處于弱勢，議價(jià)空間較小，收益難以保障，而問(wèn)題的根源就在于改革的系統性不到位。

項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應如何獲得項目土地使用權?如何確保獲得項目特許經(jīng)營(yíng)權的的社會(huì )資本能同時(shí)通過(guò)招拍掛獲得項目的土地使用權?這些問(wèn)題的答案都不得而知。

目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價(jià)出資或入股四種模式。但各地的操作和認識并不統一，甚至有些地方操作隨意，自己都給不出合理的、清晰解釋。另外，PPP項目不同地區和行業(yè)的用地政策亦存在差異，整體上還不太系統，較為分散。

PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會(huì )資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

同時(shí)，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來(lái)做PPP模式，而把一些資金來(lái)源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當大一部分對社會(huì )資本來(lái)說(shuō)“棄之可惜、食之無(wú)味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，導致項目進(jìn)度慢、落地率低。

總體來(lái)說(shuō)，資本具有逐利性，會(huì )引導資金流向能夠盈利的領(lǐng)域，但是現階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會(huì )資本的青睞。

PPP項目所需的資金量大、周期長(cháng)，對社會(huì )資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。

首先，期限錯配問(wèn)題，由于PPP項目存續期較長(cháng)，但是一般的金融機構考慮到其中的不確定性和流動(dòng)性問(wèn)題，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長(cháng)”的問(wèn)題，必須兼顧流動(dòng)性和收益性。

其次，融資方式較為單一，現存的PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足。一，中國目前尚未建立項目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現以項目未來(lái)收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。二、金融機構不愿承擔風(fēng)險，還是習慣于躺著(zhù)掙利差，創(chuàng )新動(dòng)力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過(guò)程中運用甚少。

最后，抵押増信不足，商業(yè)銀行因其近年來(lái)的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過(guò)程中更為謹慎，至今商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無(wú)異，較為嚴格。

在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長(cháng)，但是監管意識較為薄弱，一些現實(shí)問(wèn)題也逐步顯現，PPP的發(fā)展陷入瓶頸期。

問(wèn)題主要表現在以下三個(gè)方面：

一是地方政府的監管意識不足，重融資輕管理，輕視基礎設施和公共服務(wù)項目的質(zhì)量和效率，導致一些社會(huì )資本方利用監管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷。

二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發(fā)改多個(gè)部門(mén)，需要社會(huì )資本一個(gè)個(gè)部門(mén)去走流程審批，從而出現“重復審批”的問(wèn)題，導致PPP項目審批決策周期長(cháng)、時(shí)間成本高。

三是績(jì)效評價(jià)體系缺失，實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì )公眾的監督缺失，績(jì)效評價(jià)流于形式。

09  缺乏專(zhuān)業(yè)人才和服務(wù)機構，PPP方案設計水平不高

雖然PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運作一直較為隨意，缺乏系統的操作指引。PPP項目涵蓋的領(lǐng)域廣，項目實(shí)施較為復雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟、財會(huì )、金融、工程等方面的專(zhuān)業(yè)知識積累。

現階段的PPP迅速發(fā)展，PPP項目大量啟動(dòng)，PPP咨詢(xún)服務(wù)也隨著(zhù)快速爆發(fā)。但是依舊存在下面兩個(gè)問(wèn)題：一是對PPP咨詢(xún)服務(wù)的認識不足、重視不夠，沒(méi)有聘請專(zhuān)業(yè)第三方咨詢(xún)機構的意識。二是咨詢(xún)服務(wù)機構專(zhuān)業(yè)能力參差不齊，PPP中介服務(wù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、亂象叢生。

10  金融體系配套不完善，退出機制不暢

完善的退出機制是社會(huì )資本參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進(jìn)程中，重準入保障，輕退出安排。

在實(shí)際操作中，由于股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等內容，使得社會(huì )資本很難以正常方式退出，常伴隨著(zhù)其他違約或風(fēng)險負擔方式，需要通過(guò)政府回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

現有政策對社會(huì )資本退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對正常情形下社會(huì )資本方的退出方面，規范和細化較少新意，亟待補充完善。因此，在退出機制尚未健全的背景下，社會(huì )資本擔心前期投入難以回收，在參與PPP項目時(shí)，有所顧慮，很難毫無(wú)保留地參與。